В Свердловской области, как и во всей России, полным ходом идет совершенствование системы местного самоуправления, обсуждаются новые способы выборов глав, новые порядки осуществления ими своих полномочий, изменение вопросов местного значения муниципалитетов разного уровня. Жители городских округов, где есть города с внутригородскими районами, живо обсуждают возможность создания нового вида муниципальных образований – внутригородских районов.
Наряду с этим в области ищутся подходы по приведению административно-территориального устройства к новым реалиям.
Об участии областных законодателей в этой работе «Российской газете» рассказала заместитель председателя комитета Законодательного Собрания Свердловской области по региональной политике и развитию местного самоуправления Галина Николаевна Артемьева.
РГ: Много дебатов вызывает новая форма выбора глав муниципальных образований – соответствующий законопроект тоже был рассмотрен на последнем заседании. Основная претензия критиков звучит так: населению не доверяют выбрать руководителя территории и передают это право некой конкурсной комиссии, которая из числа заранее отобранных кандидатов определит наиболее подходящего.
Галина Артемьева: Федеральным законом установлено три способа избрания глав муниципальных образований: прямые выборы избирателями, депутатами представительных органов, у нас они называются Думы, из числа депутатов, депутатами Дум из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Последний способ действительно введен впервые в этом году. Федеральный законодатель определил пять видов осуществления избранными главами своих полномочий. В соответствии с законом субъекта и уставом муниципалитета глава, избранный первым и вторым способом, либо возглавляет администрацию, либо исполняет полномочия председателя Думы. В случае избрания третьим способом – возглавляет администрацию.
Изначально мы закрепили областным законом способы избрания глав и порядки осуществления ими своих полномочий, установленные ранее принятыми уставами муниципалитетов. Однако обсуждая новые подходы к организации муниципального управления, советуясь с общественностью, депутаты Дум стали обращаться к нам с просьбой установить способ избрания глав, когда они избираются представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, и возглавляют администрацию. На основе этих обращений новый способ избрания глав уже установлен в 36 муниципалитетах. Принятым на последнем заседании Заксобрания законом этот способ вводится ещё в 16 муниципальных образованиях. Муниципальным депутатам новый способ муниципального управления кажется наиболее эффективным.
Конечно, каждая управленческая схема имеет свои плюсы и минусы. Очень много зависит и от личных качеств главы, и от личных качеств депутатов, ещё больше – от умения главы и депутатов работать вместе на благо жителей, а в случае «двуглавой системы» — от координации действий главы муниципалитета и главы администрации.
Что касается прямых выборов, то, к сожалению, есть немало примеров, когда всенародно избранный глава оказывается не способным грамотно и эффективно исполнять свои полномочия.
Жизнь покажет, насколько более эффективным окажется новый способ организации муниципального управления. По-моему, в этом случае появляется реальная возможность избрать главой человека, обладающего знаниями, а главное – навыками и способностями управления. Этот способ избрания главы повысит роль муниципальных депутатов.
Ещё раз хочу подчеркнуть, что органы государственной власти области не последовали примеру иных субъектов РФ при определении способов избрания высших должностных лиц муниципалитетов. Изменение способа организации муниципального управления у нас осуществляется с учетом обращений представительных органов муниципальных образований.
РГ: Какие еще сложные вопросы местного самоуправления вам приходится решать?
Галина Артемьева: Много споров идет вокруг возможности осуществления местного самоуправления на уровне внутригородских районов городских округов с внутригородским делением. Особенно много разговоров вокруг муниципального образования «город Екатеринбург». Единого мнения нет даже внутри самого муниципалитета: кто-то считает, что дробить Екатеринбург на внутригородские муниципальные образования нельзя, кто-то требует срочных перемен к новой организации местного самоуправления по примеру Челябинска.
В 2014 году мы подготовили правовую основу для реализации возможных инициатив по наделению городских округов статусом городских округов с внутригородским делением и созданию внутригородских муниципалитетов. Но осуществлять это без учета мнения населения никто не будет.
Я считаю, создавать внутримуниципальные районы не стоит: целостность управления муниципалитета должна быть сохранена, особенно в таком большом как город Екатеринбург, иначе безусловно возникает много проблем во взаимодействии органов местного самоуправления внутригородских районов и городского округа с внутригородским делением.
РГ: Некоторые сравнивают идею деления городского округа на внутримуниципальные районы, имеющие собственные представительные органы, с советской моделью.
Галина Артемьева: Это в корне неверно. При советской модели государственного управления действовал принцип демократического централизма, при котором решение вышестоящих органов было обязательным для нижестоящих.
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо говорит, что органы местного самоуправления одного муниципалитета не могут что-либо диктовать органам местного самоуправления другого. Именно поэтому и возникают, и существуют проблемы между муниципальными образованиями разных видов.
В случае деления городского округа на внутригородские муниципальные образования в каждом из них появятся представительные органы, администрации, которые будут решать ограниченный круг вопросов местного значения – всего таких вопросов 13.
Все основные вопросы жизнеобеспечения останутся у органов власти городского округа с внутригородским делением, а, значит, в структуре его администрации сохранятся территориальные органы (администрации районов). Конечно, можно законом субъекта перераспределить полномочия, но в этом случае будет крайне сложно решать вопросы развития территории в целом.
Я считаю, любые решения нужно принимать взвешенно, изучив опыт соседей, а, главное, результаты нововведений, особенно в организации местного самоуправления.
Кстати, приблизить власть к народу можно и путем увеличения количества депутатов в Думе, т.к. сегодня в представительных органах установлена минимальная численность народных избранников.
РГ: Какого рода проблемы существуют сегодня в муниципальных отношениях?
Галина Артемьева: Практике показала, что крайне сложно выстроить эффективную систему межмуниципальных отношений между поселениями и муниципальными районами, между городскими округами. К сожалению, пока примеров межмуниципального сотрудничества в решении конкретных вопросов, в объединении усилий и финансовых потоков для решения вопросов жизнеобеспечения населения крайне мало.
Возьмем такую вечную проблему как водоотведение и очистка хозбытовых стоков. Городской округ Ревда занялся реконструкцией очистных сооружений. Почему бы городскому округу Первоуральск не присоединиться к этой работе, ведь они соседи, но первоуральцы предпочли остаться в стороне.
Не у всех муниципалитетов достаточно земли для развития и когда они обращаются к соседу с просьбой выделить им в соответствии с законом, не использующийся участок земли, чаще всего слышат ответ: «Нет, а вдруг он нам самим пригодится».
Нужно учиться объединять усилия, т.к. вместе можно решить многие проблемы.
РГ: Как в целом реформа местного самоуправления, на ваш взгляд, проходит в Свердловской области?
Галина Артемьева: С моей точки зрения, последовательно и взвешенно. Как и во всей стране, она началась в 2003 году. Принято более 400 законов, обеспечивающих реализацию Федерального закона, определяющего основы местного самоуправления в России. Законодательство в сфере развития местного самоуправления на Среднем Урале соответствует федеральным требованиям.
РГ: Какова, на ваш взгляд, цель реформы местного самоуправления: к чему мы должны прийти в идеале?
Галина Артемьева: Цель любой реформы управления – создание благоприятных условий в той отрасли, которая реформируется. Цель реформы местного самоуправления – создание благоприятных условий для оказания услуг населению. Для этого необходимо обеспечить муниципалитеты необходимыми средствами. Но по-прежнему органам местного самоуправления не хватает средств, чтобы в полном объеме реализовать свои полномочия по созданию комфортных условий жизни для населения. Можно было бы не принимать Федеральный закон № 131-ФЗ а просто совершенствовать действовавший до 2003 года Федеральный закон №154-ФЗ, но обеспечит в полном объеме реализацию принятого в 1997 году Закона № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Формирование полновесных местных бюджетов – вот краеугольный камень, обеспечивающий полнокровную деятельность органов местного самоуправления.
РГ: В конце сентября в прокуратуре Свердловской области прошло межведомственное совещание, где рассматривались вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры. Какие проблемы существуют в этой части?
Галина Артемьева: Это чрезвычайно важное мероприятие. Сегодня органы прокуратуры являются координаторами проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
На совещании с участием членов Правления Совета муниципальных образований Свердловской области, представителей Департамента по местному самоуправлению и межнациональным отношениям Правительства Свердловской области, депутатов Законодательного Собрания обсуждались вопросы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления.
В области сложилась практика участия сотрудников прокуратуры в заседаниях Дум муниципальных образований, что способствует принятию соответствующих законодательству нормативных правовых актов. Практически во всех муниципалитетах проекты правовых актов направляются в органы прокуратуры для экспертизы.
Однако до сих пор бываю случаи, когда территориальные прокуратуры требуют от органов местного самоуправления информацию, находящуюся в свободном доступе и в чрезвычайно короткие сроки.
Нередки случаи, когда органы прокуратура выходит в суды с исками к органам местного самоуправления за несвоевременное исполнение ими предписаний надзорных органов или на неисполнение ими своих полномочий. При этом не учитываются возможности местных бюджетов. Суды принимают решения, которые обязательны к исполнению. Но если нет денег в бюджете, то улучшить качество подаваемой воды, построить очистные сооружения, обеспечит освещение улиц в течение всего темного времени суток и т.д. просто невозможно.
На согласительной комиссии в Министерстве финансов Свердловской области многие главы просили увеличить их оценку расходных полномочий для удовлетворения судебных решений и предписаний надзорных органов. Так глава городского округе Верхотурский, бюджет которого на всё про всё составляет около 300 миллионов рублей, должен изыскать где-то 148 миллионов на удовлетворение судебных исков. Не удовлетворит, к нему будут приняты соответствующие меры ответственности.
Очень мало глав, которые не подвергались бы штрафам за неисполнение предписание надзорных органов, причем штрафов значительных.
Важно очень взвешенно подходить к вопросам привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к ответственности, особенно когда они хотят решать и исполнять свои полномочия и обязательства перед народом, но из-за отсутствия средств не могут это сделать быстро и в полном объеме.
Нужно, чтобы муниципалитеты были финансово обеспеченными, по-настоящему сильными. Сильные муниципалитеты – это основа сильного региона и в итоге – сильной России.
РГ: Галина Николаевна, на первом заседании осенней сессии принят проект закона об упразднении деревни Мыс, поселков Смолокурка и Соколовский Ирбитского района. Почему это потребовалось и сколько у нас еще подобных населенных пунктов?
Сельских населенных пунктов, в которых нет ни одного жителя, отсутствуют какие-либо объекты, в нашей области более сотни. У некоторых из них есть перспективы развития, у некоторых – нет. Последние, к сожалению, следует упразднить. Такова жизнь. Карту области следует чистить. Мы начинали эту работу ещё в 2004-2005 годах, но тогда из-за популистских настроений ряда коллег и истеричных публикаций некоторых СМИ эта работа была остановлена.
Продолжать эту работу необходимо, прежде всего с учетом мнения представительных органов местного самоуправления, отражающих мнение своих избирателей. Нужно научиться определять перспективные территории, находить способы эффективного использования всех ресурсов, находящихся на этих территориях, создавать условия для тех, кто хочет вложить средства в их развитие. Нужно постоянно думать, как создать достойные условия жизни в каждом населенном пункте, чтобы каждый житель получал весь комплекс государственных и муниципальных услуг.
Справка
Галина Николаевна Артемьева — заместитель председателя комитета Законодательного Собрания Свердловской области по региональной политике и развитию местного самоуправления. Избрана по Верхнепышминскому одномандатному избирательному округу. Является Председателем Исполкома Свердловской Региональной общественной организации «Ассоциация депутатов органов местного самоуправления; заместителем председателя Регионального совета Свердловского регионального отделения ООО «Всероссийский Совет местного самоуправления», представителем Законодательного Собрания Свердловской области в Ассоциации «Совет муниципальных образований Свердловской области».